DOCUMENT DE TRAVAIL DT/2024‐10
Dette publique intérieure et financement bancaire des
entreprises dans une économie
dollarisée : le cas de la république démocratique du Congo
Marc RAFFINOT John MBULUKU
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Dette [1]publique intérieure et financement bancaire des entreprises dans une économie dollarisée : le cas de la république démocratique du Congo*
Marc Raffinot[2]
John Mbuluku[3]
Résumé
L’impact de la dette publique intérieure sur le crédit bancaire au secteur privé est débattu dans la littérature économique. Certains auteurs avancent que le développement d’un marché des titres publics permet un professionnalisation du secteur bancaire, et à terme un développement du crédit à l’économie. Inversement, d’autres auteurs soutiennent l’approche du lazy banking qui repose sur l’idée que les banques risquent de privilégier la détention de titres publics, moins risqués, et de réduire le crédit à l’économie. Les analyses empiriques ne permettent pas de trancher ce débat. Etudiant le cas de la République Démocratique du Congo, notre article apporte un soutien à un nouveau courant de la littérature qui met l’accent sur l’hétérogénéité du secteur bancaire.
Codes JEL : E44, E63, G21, G23, H63, O16.
Mots clés : Dette publique intérieure, crédit au secteur privé, secteur bancaire, approfondissement financier, lazy banking.
Abstract
The impact of domestic public debt on bank credit to the private sector is debated in the economic literature. Some authors argue that the development of a market in government securities leads to a more professional banking sector, and ultimately to more credit for the economy. Conversely, other authors support the lazy banking approach, which is based on the idea that banks may prefer to hold government securities, which are less risky, and reduce credit to the economy. Empirical analysis does not allow us to settle this debate. By studying the case of the Democratic Republic of Congo, our article lends support to a new trend in the literature, which emphasises the heterogeneity of the banking sector
Codes JEL : E44, E63, G21, G23, H63, O16.
Key Words: Domestic public debt, credit to the private sector, banking sector, financial deepening, lazy banking
Comme la plupart de pays africains qui dépendent de leur spécialisation en matières premières, la RDC cherche à promouvoir une transformation structurelle de son économie, qui est notamment tributaire de la diversification de ses sources de financement. Dans cette perspective, la mise en place d’un marché financier structuré pourrait constituer un levier important.
L’approfondissement financier commence souvent par la création d’un marché pour les titres publics. Ceci est-il favorable au financement de l’économie « réelle », au financement des entreprises (publiques et privées) par les banques ? Les analyses divergent. Certains auteurs soutiennent que la technicité acquise pour développer un marché des titres publics débouchera sur la constitution d’un marché pour les titres privés (actions et obligations), et, grâce à une meilleure connaissance des emprunteurs, sur le développement du crédit bancaire aux entreprises. A l’opposé, d’autres auteurs soutiennent la thèse du « lazy banking », selon laquelle la possibilité ouverte aux banques de détenir des actifs pratiquement sans risque et correctement rémunérés détournerait le secteur bancaire de prêter aux entreprises. Il existe sans doute peu d’entreprises qui peuvent payer les marges de risque que les banques pourraient exiger. Ceci est d’autant plus vraisemblable qu’une dette intérieure élevée peut entraîner une augmentation des taux d’intérêts (effet d’éviction).
Cet article présente une analyse de ce débat dans le cas de la République Démocratique du Congo (RDC), qui présente la particularité d’une forte dollarisation, tant des prêts aux entreprises que des titres publics. Une première section présente une revue de la littérature sur la controverse « approfondissement financier » / « lazy banking ». Nous décrivons dans une seconde section la création du marché de la dette publique en RDC et son secteur bancaire. La troisième section cherche à décrire l’impact de la constitution du marché financier en RDC sur le crédit bancaire aux entreprises.
1 EFFETS DE LA DETTE PUBLIQUE INTERIEURE SUR LE CREDIT A L’ECONOMIE DU SECTEUR BANCAIRE : APPROCHES THEORIQUES ET ANALYSES EMPIRIQUES.
Cette section présente la controverse théorique, puis la façon dont se pose le problème en pratique, et enfin une revue de la littérature concernant les travaux empiriques portant sur des pays africains.
1.1 APPROCHES THEORIQUES
Les effets potentiellement positifs de la dette publique intérieure sur le financement bancaire sont d’abord présentés : le principal consiste à rendre le secteur bancaire plus expérimenté dans le domaine de la gestion des titres, et, plus largement, dans l’appréciation des risques. En sens inverse, d’autres auteurs mettent l’accent sur le fait que la détention d’actifs pratiquement sans risque peut évincer le crédit risqué aux entreprises.
1.1.1 Un effet positif sur le financement du secteur privé ?
L’idée qu’il existe une complémentarité entre la dette publique intérieure et le développement des infrastructures financières a été notamment avancée par Saint-Paul (1994). L’argument développé est à la fois historique et théorique.
L’argument historique est fondé sur l’expérience de la Grande Bretagne à la fin du XVIIe siècle, lorsque les besoins de financement du gouvernement britannique ont conduit à une « révolution financière » (Dickson, 1967). Le développement d’une dette intérieure gérée par la Banque d’Angleterre a permis à cette dernière, et au système bancaire dans son ensemble, d’acquérir de l’expérience dans la gestion des obligations et des marchés financiers. Cela a contribué au développement du système de crédit mais aussi au développement des marchés des capitaux, grâce à la professionnalisation des intermédiaires financiers résultant du développement de l’expertise, des instruments et des réseaux. Dans le cas français, cet enchaînement « vertueux » a été contesté. Mais Hautcoeur (2007) conclut, au terme d’un examen approfondi, que « Rien ne permet d’affirmer que les entreprises privées se soient fait évincer du marché financier par les emprunts publics. Certes, on peut imaginer une baisse plus importante du taux d’intérêt permettant des émissions privées plus importantes. Cependant, la part des taux payés par les entreprises privées émettant sur le marché, constituée par le taux sans risque, est faible »[4].
Néanmoins, l’argument historique de Saint-Paul doit être mis en perspective en considérant le stade de développement économique. Pour que le mécanisme fonctionne, les effets positifs de la dette publique sur le développement financier doivent l’emporter sur les effets traditionnels d’éviction lorsque l’épargne est contrainte par le sous-développement financier et la faiblesse du revenu par tête. C’est pourquoi Patrick (1966), affirmait que le développement financier est un moteur de croissance dans un premier temps, avant de freiner la croissance à des stades ultérieurs de développement.
Le modèle développé par Saint-Paul (1994) est construit à partir d’un modèle à générations imbriquées de Diamond (1965) où l’économie est composée de deux secteurs d’activité (secteur réel et secteur financier). Dans ce modèle, l’augmentation de la dette publique a un impact positif sur le taux de croissance de l’économie grâce à une externalité positive engendrée par l’augmentation de la productivité dans le secteur financier.
La thèse de la complémentarité entre la dette publique et le développement financier telle que développée par Saint-Paul (1994) repose sur plusieurs hypothèses fragiles. Le modèle repose sur l’hypothèse d’une faible épargne intermédiée. En effet, si l’épargne est totalement intermédiée, les effets d’éviction peuvent l’emporter sur les effets positifs de la dette publique (le financement de l’Etat absorbe une grande partie des fonds prêtables, ce qui augmente les taux d’intérêt et réduit le crédit à l’économie). En conséquence, l’effet global de la dette publique sur le développement financier pourrait être plutôt négatif. La seconde hypothèse est celle d’un gouvernement pleinement crédible où le risque d’expropriation de la dette publique est presque nul. Si ce risque d’expropriation n’est pas nul, un endettement excessif augmenterait la probabilité d’expropriation de la dette et, par conséquent, pourrait être préjudiciable au développement financier.
En plus de ces deux hypothèses fragiles, le modèle de Saint Paul présente d’autres limites. D’une part, le modèle ne s’applique qu’aux marchés financiers en phase de développement et ne peut donc être valable à long terme. D’autre part, le modèle suppose que les connaissances acquises en matière de gestion de la dette publique sont parfaitement transférables à la gestion de la dette privée.
Fry (1997) plaide également en faveur d’une augmentation de la dette publique intérieure pour favoriser l’approfondissement financier, mais ses arguments sont différents. Il y voit avant tout un moyen d’éviter le financement monétaire des déficits publics – point crucial dans les pays en développement, car après les indépendances, la plupart d’entre eux ont eu largement recours au financement monétaire. Fry souligne également (notamment p. 171) la possibilité que la dette publique puisse être utile pour encourager les marchés de la dette privée. Il mentionne le cas de Hong Kong, qui a introduit un marché de la dette publique à cette fin, lorsque son excédent budgétaire a rendu inutile le financement bancaire du déficit en tant qu’opération de financement.
Un autre avantage souvent mentionné est que le marché de la dette publique permet d’établir une courbe de rendement qui peut servir de référence pour les opérations du marché privé. Fry cite plusieurs cas où le marché de la dette publique semble avoir eu un effet positif sur le financement du secteur privé : Ghana, Inde, Malaisie et Mexique. L’expérience du Sri Lanka semble moins positive.
Par ailleurs, la dette intérieure sous forme d’obligations d’État peut jouer un rôle bénéfique dans le développement financier : les obligations d’État sont un actif (relativement) sûr pour les banques nationales des pays en développement (Kumhoff et Tanner, 2005) qui leur procurent des revenus réguliers et des liquidités parfois substantielles. Le secteur des obligations d’État peut aussi permettre le développement de nouveaux instruments financiers et la création de marchés financiers plus complets (Ilgün, 2016).
Il est possible que l’approfondissement financier ait un effet en retour sur la dette publique, par exemple en en réduisant le coût et en en facilitant la diffusion dans un public plus large. Dans ce cadre, la mise en œuvre de la Stratégie Nationale d’Inclusion Financière 2023-2028 du gouvernement congolais publiée en juillet 2023 devrait favoriser l’accès au financement et contribuer au développement des marchés de capitaux en RDC, dominés actuellement par les banques commerciales. Ce document fixe des objectifs stratégiques en ce qui concerne l’accès aux services et aux produits financiers, le financement des ménages et des micros, petites et moyennes entreprises, l’utilisation de l’argent mobile, l’éducation financière et la protection des consommateurs, des infrastructures et des assurances.
Toutefois, il se pourrait que le développement financier ainsi accéléré, s’il est mal régulé, débouche sur une instabilité du système financier et réduise la croissance (Guillaumont Jeanneney & Kpodar, 2006).
1.1.2 Un effet négatif sur le financement de l’économie : l’approche du lazy banking
Contrairement à cette approche globalement positive (en dépit des nuances qui viennent d’être rappelées), certains auteurs ont une approche plutôt négative. Ainsi, Hauner (2008, 2009) a souligné la possibilité d’un impact négatif de la dette publique intérieure sur le système bancaire : le canal des « banques paresseuses » (Lazy banking). Avec une dette publique émise sous forme de titres, le système bancaire aurait accès à des placements pratiquement « sans risque » (dans la mesure où les gouvernements ne feraient pas de défaut de paiement, ou en cas de problèmes de liquidité, rembourseraient les créanciers intérieurs avant les créanciers extérieurs), ce qui réduirait le financement bancaire du secteur privé.
Toutefois, ceci suppose que les titres publics soient effectivement « sans risque ». Or l’hypothèse selon laquelle les créanciers nationaux sont toujours remboursés, ou simplement qu’ils ont toujours la priorité sur les créanciers extérieurs semble fragile (Reinhart, Rogoff, 2009).
La « paresse bancaire » est particulièrement à redouter lorsque le système bancaire est trop prudent (notamment à la suite de crises qui multiplient les défauts de paiement). Ce fut le cas dans l’Union économique et monétaire ouest-africaine (UEMOA) après la crise de la fin des années 80, lorsque les (sur)liquidités du système bancaire servaient avant tout à acheter des obligations publiques (ou à alimenter des réserves rémunérées par la banque centrale).
Le risque est étroitement lié au statut des détenteurs de la dette publique intérieure (Christensen, 2005). Dans les pays d’Afrique subsaharienne, les principaux détenteurs de la dette publique intérieure se situent dans le système bancaire, et les entreprises dépendent du financement bancaire. Bua et al. (2014) montrent que les banques commerciales détiennent principalement la dette publique dans les pays non PPTE (Pays pauvres très endetté). Ces actifs fournissent des revenus réguliers aux banques qui sont relativement plus rentables mais sans doute moins efficaces.
1.1.1 Le dilemme en pratique : rentabilité et risque
En pratique, la question de l’impact de l’émission de titres de dette publique intérieure sur le crédit bancaire aux entreprises tient beaucoup aux caractéristiques des actifs dans le portefeuille des banques. La comparaison entre les rendements et les risques peut se présenter ainsi pour un prêteur dépourvu d’aversion au risque. En notant p la probabilité de faire défaut, r le taux d’intérêt, λla fraction du remboursement perçue en cas de défaut et en utilisant les indices g pour les titres de l’Etat et e pour les prêts à l’économie :
(1-pg) (1+rg) + (pg) λg(1+rg) > (1-pe) (1+re) + pe λe (1+re) (1)
Si l’inéquation est vérifiée, les banques préféreront les titres de dette publique intérieure, et les prêts aux entreprises dans le cas contraire. Cela permet d’identifier deux variables clés : le différentiel de taux d’intérêt, mais aussi sur la différence de probabilité de défaut.
1.1.2 Analyses empiriques dans les économies en développement
Abbas et Christensen (2010) ont cherché à tester les différentes relations causales entre la dette publique intérieure et d’autres variables économiques et/ou financières (croissance, épargne, approfondissement financier et stabilité financière). Ils mettent en lumière une relation de causalité bilatérale entre l’approfondissement financier et la dette publique (mais significative au seuil de 10 % seulement).
Mbate (2014) effectue une régression GMM en système sur un panel dynamique de 21 pays d’Afrique sub-saharienne (1985-2010). Il conclut que la dette intérieure a un effet négatif sur le crédit au secteur privé (élasticité de – 0.3). L’auteur recommande en conséquence de mettre un plafond sur la dette intérieure, tout en approfondissant les marchés financiers.
Emran, M. S., & Farazi, S. (2009) utilisent une régression en panel (60 pays sur la période de 1975 à 2006). Ils sont parmi les rares auteurs à relever la possibilité d’une endogénéité de l’émission de titres par l’Etat (l’Etat empruntant plus lorsque les taux d’intérêt sont bas) et le risque de multiples variables omises dans l’estimation du crédit à l’économie, du fait de l’hétérogénéité des pays dans une estimation en panel. C’est pourquoi ils instrumentent l’émission de titres publics par des variables qui expriment la structure du gouvernement sans avoir de liens avec le crédit au secteur privé. Ces auteurs obtiennent une estimation qui suggère que l’émission de titres par les Etats diminue le crédit à l’économie avec une élasticité de – 1.4.
Dans le même sens, Walid Benayed et Foued Badr Gabsi (2020) testent la relation à l’aide d’un modèle à équations simultanées en panel dynamique car ils ne se contentent pas de chercher un lien entre dette intérieure et crédit bancaire, mais aussi entre crédit bancaire, investissement et aussi croissance (20 pays d’Afrique subsaharienne sur la période 20002010). Leur estimation suggère que la détention de titres publics a incité les banques à accroitre leurs crédits au secteur privé, mais sans que cela ait un impact positif sur la croissance, surtout en présence de défaillances institutionnelles.
Ajili et al. (2013) montrent (en utilisant les tests de causalité au sens de Granger), qu’aucun effet significatif de la dette publique interne sur le développement financier (mesuré par le ratio du crédit à l’économie divisé par le PIB) n’a été établi dans le cas du Liban. En revanche, deux relations de causalité au sens de Granger ont été validées dans le cas de la Tunisie. Tout d’abord, une relation de la dette publique intérieure vers la capitalisation boursière. Ensuite, de la capitalisation boursière vers les crédits accordés au secteur privé. La relation de long terme entre la dette publique et le développement financier est négative : l’effet d’éviction classique entre dette publique et investissement privé semble l’emporter. La relation de long terme entre le volume des crédits privés et la capitalisation boursière dans le cas tunisien met en évidence l’existence d’une relation positive et significative, ce qui s’explique en partie par le fait que la capitalisation boursière est dominée par le secteur bancaire.
Inversement, Omodero (2019), dans le cas du Nigéria (entre 1988 et 2018) conclut que la dette publique intérieure a un impact significatif et positif sur le crédit au secteur privé, alors que le taux d’intérêt a un impact négatif sur le crédit au secteur privé. Toutefois son analyse montre en réalité uniquement une étroite corrélation entre dette intérieure et crédit à l’économie, sans établir de causalité.
Pourtant, toujours dans le cas du Nigeria (2009-2018), Abiodun (2020) ne trouve aucune relation statistiquement significative entre dette publique, crédit au secteur privé, et taux d’intérêt. Il propose une importante revue de la littérature, où la plupart des études réalisées sur le Nigéria suggèrent une relation négative entre la dette publique intérieure (ou le déficit public) et le crédit à l’économie.
Guérineau et Guillaumont Jeanneney (2011) ne procèdent pas à une analyse quantitative, mais soulignent que l’hypothèse du lazy banking leur paraît peu vraisemblable dans le cas de l’UEMOA, notamment à cause de la surliquidité des banques (surliquidité qui est liée en partie dans l’UEMOA à l’interdiction faites aux banques de placer leur liquidité à l’étranger).
Des économistes du FMI sous la coordination de Mitali Das ont testé la relation entre dette publique et crédit à l’économie afin de calibrer leurs modèles de prévision des comptes courants des balances de paiements et de taux de change réel (EBA lite). Dans la dernière mise à jour (IMF, 2019), la relation est testée pour trois panels de pays : les pays industrialisés (relation significativement négative, mais avec une très faible élasticité), les pays émergents (relation non significative), et enfin les pays à faible revenu. Pour ces derniers pays, la dette publique a un effet positif sur le crédit à l’économie (au seuil de 5%), mais avec une élasticité extrêmement faible.
Dieng et Sène (2024) font un pas en avant par rapport à la littérature qui vient d’être passée en revue, en testant l’impact de la détention de titres publics sur le crédit à la clientèle accordé par diverses catégories de banques de l’Union Economique et Monétaire Ouest-Africaine (UEMOA). L’impact est globalement négatif (la première année, avant de devenir légèrement positif l’année suivante et négatif par la suite), et peut être observé aussi bien pour les banques nationales qu’étrangères. Cet impact négatif est observé pour grandes banques et les petites. En revanche, les banques moyennes accroissent leurs crédits au secteur privé.
Les analyses sont déjà difficiles du fait de la mauvaise qualité des données sur la dette intérieure et du fait de l’hétérogénéité des différentes composantes de la dette (qui comprend aussi bien des crédits bancaires que des émissions de titre et des arriérés de paiement). L’hétérogénéité du secteur bancaire s’y ajoute pour expliquer (au-delà même des problèmes soulignés par Emran et Farazi, 2009) pourquoi les recherches à base d’économétrie de panel ne débouchent sur aucun consensus.
2 LA CREATION D’UN MARCHE DE LA DETTE PUBLIQUE EN R.D.C.
La création d’un marché des titres publics n’est pas une nouveauté en RDC (Mutombo Mwana Nyembo, 2019). Dès les premières années de la reconnaissance internationale de l’Etat Indépendant du Congo (EIC) dans le cadre de la Conférence de Berlin, le Roi Léopold II a cherché à financer ainsi la « mise en valeur » de ce vaste territoire, en vue d’honorer les engagements pris devant les parties signataires de l’Acte général de Berlin du 26 février 1885.
Sans remonter si loin, l’histoire récente des émissions des valeurs du Trésor avant leur reprise en octobre 2019, a montré que la croissance du stock de la dette publique extérieure et la réduction de l’enveloppe d’aide publique au développement rendaient pertinent pour le pays de disposer d’un marché financier domestique, en coopération avec les institutions financières internationales. Les performances macroéconomiques réalisées à la suite des réformes engagées par le gouvernement congolais et la Banque Centrale du Congo (BCC) devraient constituer une opportunité pour l’approfondissement du marché de la dette intérieure en dépit des échecs passés liés principalement au dysfonctionnement dans l’organisation matérielle des adjudications de 1984, 1986 et 2000 ainsi que le non-remboursement par l’Etat des titres échus.
Les souscriptions reçues sont en progression (Tableau 1), malgré le rejet par l’émetteur (refus de satisfaire la totalité de la demande) qui s’explique par les taux d’intérêt élevés proposés par les banques et l’absence de prévisibilité des besoins réels du Trésor.
Tableau 1 : Evolution des soumissions de Bons du Trésor de 2019 à 2022 (millions d’USD)
2019 2020 2021 2022
Montant annoncé (1) 91,0 537,1 364,4 194,3
Soumissions reçues (2) 68,0 386,3 423,2 264,2
Soumissions retenues (3) 154,9 306,1 356,3 192,3
Ecart (4) = (1) ‐ (2) 23,1 150,8 ‐58,8 ‐69,8
Depuis la signature du pacte de stabilité en août 2020 interdisant tout recours aux avances de la Banque Centrale par le Trésor congolais, les produits d’émission des titres publics et les appuis budgétaires constituent, dans une moindre mesure, des moyens de financement sains.
Toutefois, en l’absence d’une stratégie claire visant l’animation du marché via notamment les spécialistes en valeurs du Trésor (SVT) et en raison de la forte dépréciation du franc congolais en 2020 marquée par la pandémie de Covid-19, les taux d’intérêts proposés par les banques pour les titres publics émis en monnaie locale ont connu une hausse.
Comme l’indique le tableau 2, le rythme de dépréciation de la monnaie nationale, dans un contexte de régime de change flottant et d’une économie extravertie, s’est accéléré à partir du mois de juin 2020.
Tableau 2 : Taux de change indicatif dollar américain – franc congolais (USD/CDF)
| Jan. | Fév. | Mars | Avril | Mai | Juin | Juil. | Aout | Sept | Oct. | Nov. | Dec. | |
| 2019 | 1637 | 1637 | 1639 | 1640 | 1641 | 1644 | 1648 | 1653 | 1654 | 1654 | 1659 | 1648 |
| 2020 | 1679 | 1688 | 1702 | 1718 | 1803 | 1865 | 1943 | 1961 | 1961 | 1965 | 1965 | 1969 |
Source : Auteurs, à partir des données du marché des changes publiées par la BCC.
N’étant pas prêt à accepter de rémunérer ses titres à des niveaux élevés, qui auraient risqué de limiter les marges de manœuvre des politiques budgétaire et monétaire, le Trésor congolais a introduit d’abord les titres indexés sur le dollar américain en juillet 2021 et ensuite les Obligations du Trésor en février 2022. La plus longue maturité est de 2 ans en 2024.
Concernant l’exercice 2022, les taux moyens pondérés pour les Bons du Trésor (BT) ont évolué en deçà du taux directeur de la BCC, alors que pour les Obligations du Trésor (OTI), ils ont été au-delà comme le montre le tableau 3 ci-dessous.
| Taux directeur | TMP BT 3 mois | TMP BT 6 mois | TMP OTI 15 mois | TMP OTI 18 mois | TMP OTI 2 ans | TMP OTI 4 ans | |
| janv‐22 | 7,5 | ||||||
| févr‐22 | 7,5 | 5 | 5,125 | 10,0727 | |||
| mars‐22 | 7,5 | 4,327 | 4,9583 | 10 | |||
| avr‐22 | 7,5 | 4,4048 | |||||
| mai‐22 | 7,5 | ||||||
| juin‐22 | 7,5 | 4,3333 | |||||
| juil‐22 | 7,5 | ||||||
| août‐22 | 7,5 | 10,0739 | |||||
| sept‐22 | 7,5 | ||||||
| oct‐22 | 7,5 | 5,4643 | 10 | ||||
| nov‐22 | 8,25 | 5,3611 | |||||
| déc‐22 | 8,25 | 5,8125 | 5,9375 | 10 |
Source : Rapports sur la Politique monétaire de la BCC.
3 LA DETTE PUBLIQUE INTERIEURE ET L’APPROFONDISSEMENT FINANCIER
3.1 LE CARACTERE ATYPIQUE DE LA DETTE PUBLIQUE INTERIEURE DE LA RDC
En RDC, la gestion de la dette publique intérieure n’a été effectivement assurée par la Direction Générale de la Dette Publique (DGDP) qu’à la fin de 1989. Elle était gérée antérieurement par les services du ministère des Finances et Budget ou par d’autres structures créées pour le besoin de la cause. En mars 2000, le Gouvernement a décidé de transférer à la DGDP tous les dossiers de la dette intérieure en vue de leur intégration dans la gestion courante de la dette publique.
Cette prise en gestion a permis de :
- procéder à la collecte des dossiers relatifs à la dette publique intérieure ;
- trier les dossiers à certifier après regroupement par nature ;
- passer à l’étude et à la certification des créances sur le Trésor public suivant le vademecum fixant les critères de certification ;
- mieux appréhender ce dossier de la dette publique intérieure et permettre aux créanciers d’avoir un interlocuteur fiable, capable de trouver la solution à leurs problèmes;
- déterminer le stock de la dette publique intérieure.
La dette publique intérieure de la RDC est à la fois flottante et contractuelle dans la mesure où elle est constituée des mandats en instance de paiement (Bons du trésor, Billets du trésor, bons et billets de la Banque centrale) et des engagements de l’Etat (arriérés budgétaires).
Comme le montre le tableau ci-contre, la dette financière issue des opérations d’adjudication des Bons du Trésor et des Obligations du Trésor ne représente que 38,1 % du portefeuille de la dette publique intérieure de la RDC en 2022.
Tableau 4 : Encours de la dette publique de la RDC en millions de USD
| Rubriques | 2018 | 2019 | 2020 | 2021 | 2022 | Part en % |
| Encours total de la dette publique | 5 149 | 5 641 | 6 195 | 7 385 | 9 500 | 100,00 |
| dont Dette Publique Intérieure | 1 866 | 1 918 | 1 946 | 2 517 | 3 841 | 40,43 |
| Titres publics indexés | 0 | 66 | 55 | 183 | 228 | 2,34 |
| Bons du Trésor à 3 mois | 0 | 0 | 50 | 167 | 27 | |
| Bons du Trésor à 6 mois | 0 | 0 | 5 | 16 | 22 | |
| Obligations du Trésor | 0 | 0 | 0 | 0 | 173 | |
| Arriérés budgétaires à plus d’un an | 1 866 | 1 852 | 1 891 | 2 334 | 3 618 | 38,08 |
| Dette financière | 56 | 53 | 57 | 55 | ||
| Dette sociale | 1 167 | 1 179 | 1 219 | 1 496 | ||
| Dette commerciale | 644 | 619 | 614 | 784 |
Source : Bulletin statistique de la DGDP de mars 2023.
Conscient de la nature atypique de sa dette intérieure, le gouvernement congolais a décidé de mettre en place une stratégie d’apurement basée sur la titrisation, après plusieurs tentatives de résolution de ce problème. Le montant total certifié, évalué à 2,4 milliards de USD, est principalement constitué des arriérés intérieurs au titre de la dette financière, dette sociale, dette issue des travaux publics et de génie civil, dette née des marchés de fourniture, dettes issues des condamnations judiciaires et indemnisations diverses ainsi que des dettes provenant des loyers et autres services rendus à l’Etat congolais. La réussite de cette opération de titrisation devrait contribuer à l’assainissement des finances publiques et permettre à la RDC d’avoir finalement une dette intérieure essentiellement née des opérations du marché, à l’instar d’autres pays de la région.
Par ailleurs, la promulgation de l’ordonnance-loi n°23/021 du 11 septembre 2023 relative à l’endettement public fixe désormais le cadre de référence du pilotage et de gestion de la dette publique en RDC. Ce cadre légal énonce la politique d’endettement du gouvernement et fixe les règles de bonne gouvernance de la gestion de la dette du pays.
Encadré : Cadres juridique et règlementaire de la dette en RDC
Depuis l’accession du pays à sa souveraineté nationale, la République Démocratique du Congo n’a jamais disposé d’un cadre légal sur l’endettement public, hormis le Décret n°09/61 du 03 décembre 2009 portant création et organisation de la Direction Générale de la Dette Publique, organe technique du gouvernement en matière de gestion de la dette publique.
Bien avant, la loi n° 78-017 du 11 juillet 1978 avait été promulguée pour règlementer l’octroi de la garantie de l’Etat aux emprunts contractés par les entreprises publiques et privées. Les engagements pris par ces dernières même sans l’aval du gouvernement central constituent un passif conditionnel et impactent le stock de la dette publique.
C’est dans ce cadre que le gouvernement a décidé d’assainir les finances publiques notamment en renforçant la traçabilité des opérations financières de l’Etat en vue de se conformer aux standards internationaux.
En phase avec les dispositions de la Loi n°11/011 du 13 juillet 2011 relative aux finances publiques, l’Ordonnance-Loi n°23/021 du 11 septembre 2023 relative à l’endettement a été promulguée. Ce texte fixe le cadre de référence du pilotage et de gestion de la dette publique en RDC. Désormais la Stratégie de Dette à Moyen Terme (SDMT) et l’Analyse de la Viabilité de la Dette (AVD) seront élaborées et actualisées sur la base de la politique d’endettement à mettre en place par le gouvernement.
De plus, la promulgation de la loi sur l’endettement public accélère le développement du marché intérieur des titres de la dette, avec pour objectif la promotion du marché financier domestique en construction. Avec un marché primaire opérationnel, le gouvernement et la Banque Centrale du Congo s’attèlent à rendre opérationnel le marché secondaire grâce à la circulation des titres publics émis. A cet effet, en l’absence d’une loi ad hoc, le gouvernement congolais a publié un texte réglementaire fixant les règles générales de tenue de la comptabilité des titres financiers en RDC. Cet arrêté ministériel répond aux exigences du marché mais devrait faire l’objet d’amendements au regard des évolutions futures du marché de la dette.
3.2 REFORMES DES FINANCES PUBLIQUES EN COURS : RENFORCER LA
COORDINATION DE LA FONCTION « GESTION DE LA TRESORERIE ET
DETTE ».
Dans l’objectif de disposer d’une situation consolidée des comptes de l’Etat et une vision comptable sectorielle sur les opérations financières de chaque démembrement de l’Etat, la connaissance exacte des ressources de l’Etat s’avère indispensable pour une décision d’endettement pertinente.
En RDC, en l’absence de visibilité sur ses propres comptes et en raison de la fragmentation institutionnelle entre le Comité du Plan de Trésorerie et celui des titres publics, l’Etat empruntait parfois ses propres ressources logées dans des banques. Cet éparpillement des responsabilités nuit à l’élaboration d’un plan de trésorerie fiable et cohérent. C’est pourquoi le nouveau cadre de gestion de la trésorerie de l’Etat et de la dette publique prévoit d’ériger une « muraille de Chine » entre la Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique (DGTCP) et la Direction Générale de la Dette Publique (DGDP).
Dans le cadre de l’animation et de l’approfondissement du marché intérieur des titres de la dette, les émissions des Bons du Trésor dépendront de la DGTCP, alors que les emprunts à moyen et long termes seront sous la responsabilité de la DGDP dans son rôle centralisateur de la gestion de l’endettement public.
Comme le souligne le rapport DeMPA d’octobre 2022 (The World Bank, 2022), l’augmentation en termes nominaux de la dette intérieure reflète principalement la prise en compte des arriérés intérieurs et l’enregistrement des prêts bancaires dans le cadre du système de crédit documentaire en garantie pour financer le déficit public (abandonné par la Banque Centrale du Congo sur le conseil du FMI). De ce point de vue, le risque que l’accumulation de la dette intérieure n’évince les crédits bancaires au secteur privé est marginal du fait qu’il s’agit en grande partie d’arriérés budgétaires.
Avec le basculement de la fonction de « caissier de l’Etat » à celle de « gardien des fonds publics » dévolue à la Banque Centrale du Congo conformément à la Loi organique n°18/027 du 13 décembre 2018, la mise en place du Compte Unique du Trésor (CUT) permet notamment d’avoir une information complète et en temps utile sur les avoirs liquides de l’Etat et d’éviter dans une grande mesure l’accumulation d’arriérés de paiement. Cette relation entre le Gouvernement et la Banque centrale devrait être clairement définie par une convention de tenue du CUT. Dans sa situation actuelle de caissier de l’Etat, la Banque Centrale du Congo fait partie des acteurs de la chaîne de la dépense publique et intervient en dernier lieu pour le paiement. Mais avec la réforme en cours, les encaissements et les décaissements du Trésor seront effectués par les comptables publics supervisés par l’Agence Comptable Centrale du Trésor (ACCT) en sa qualité de caissier de l’Etat.
3.3 LE SYSTEME BANCAIRE CONGOLAIS : CARACTERISTIQUES ET EVOLUTION
3.3.1 Caractéristiques du secteur financier congolais
En 2022, le système financier congolais est composé de 287 institutions, dont 108 établissements de crédit, 137 sociétés financières, 39 sociétés œuvrant dans le secteur des assurances, 2 caisses de sécurité sociale et un fonds de garantie comme l’indique le Tableau 5 ci-dessous. Le marché financier en construction est dominé principalement par les titres publics émis par le gouvernement, et n’a pas réussi à devenir, comme il serait souhaitable, une véritable source de financement pour le secteur privé (Ugeux et Mbuluku, 2022).
Tableau 5 : Composantes du secteur financier congolais en 2022
Outre les établissements de crédit et les sociétés financières, la RDC compte 23 Agrégateurs (fintechs), 2 opérateurs de système de paiement monétique agréés par la BCC ainsi qu’un réseau d’agents bancaires.
Le système financier est dominé par les banques à capitaux étrangers. Il est peu diversifié, avec une carence d’institutions financières spécialisées dans les financements longs. Le coût des services financiers sont souvent très élevés. Des réformes paraissent donc nécessaires pour relever le niveau de la bancarisation et étendre l’inclusion financière.
Tableau 6. Evolution de quelques paramètres clés du système financier congolais
(en millions de USD)
| Rubriques | 2018 | 2019 | 2020 | 2021 | 2022 |
| Total bilantaire | 6 793,19 | 8 838,57 | 10 806,29 | 14 650,14 | 15 312,35 |
| Dépôts | 4 688,24 | 6 414,02 | 8 223,11 | 11 420,15 | 11 905,11 |
| Encours de crédit | 2 797,49 | 3 551,66 | 3 736,11 | 4 462,61 | 5 409,87 |
| Fonds propres | 707,19 | 801,29 | 883,06 | 927,08 | 1 321,03 |
Source : Rapport sur la supervision bancaire de la BCC.
A fin 2022, la taille du secteur financier (banques et microfinance) mesurée par le total du bilan s’est chiffrée à l’équivalent de 15,3 milliards de USD contre 6,7 milliards à fin 2018, soit une progression de 125 %. De même, le volume des dépôts s’est accru de 154 % sur la même période.
3.3.2 Evolution du crédit par secteur institutionnel
En raison de l’instabilité récurrente de la monnaie nationale, l’essentiel des crédits est accordé en monnaies étrangères, en dollar américain pour près de 90 % du total. L’enveloppe globale par secteur institutionnel est passée de 1,4 milliards de USD en 2012 à 5,6 milliards en 2022.
Comme l’indique le graphique 2, les crédits accordés aux entreprises privées, en monnaies étrangères, ont atteint 3 milliards de USD, alors qu’ils ne représentaient que 0,9 milliards de USD en 2012.
Ces évolutions s’expliquent principalement par l’essor du secteur minier, porteur de la croissance économique du pays et dans une moindre mesure par l’essor du secteur des télécommunications.
Il importe de relever que le total des crédits enregistrés dans la classe 2 « Opérations avec la clientèle » n’intègre pas les placements des banques en titres publics comptabilisés dans la classe 3 « Opérations diverses ».
Le graphique 2 montre que le total des crédits s’est chiffré à 5,3 milliards de USD en 2022 dont 278 millions de USD accordés en monnaie nationale. Ceci traduit le taux élevé de la dollarisation de l’économie congolaise.
Les crédits à court terme dominent, en dépit de l’accroissement des crédits à moyen terme qui s’explique par la reprise de l’activité économique. Cette situation explique aussi le niveau embryonnaire du marché financier domestique, lequel traduit l’inappétence des banques pour le risque.
Tableau 7 : Ventilation des crédits nets par monnaies de règlement en millions de USD
| Crédits bruts à la clientèle (maturité) | Crédits nets par terme | Crédits à long terme | Crédits à moyen terme | Crédit à court terme | Découvert bancaire | Crédits en souffrance | |
| 2012 | 1446,5 | 1397,3 | 69,0 | 354,1 | 337,2 | 601,9 | 35,2 |
| 2013 | 1824,8 | 1764,6 | 78,3 | 499,1 | 400,6 | 714,6 | 72,0 |
| 2014 | 2119,1 | 2031,7 | 86,2 | 546,3 | 517,7 | 800,9 | 80,6 |
| 2015 | 2416,3 | 2304,6 | 209,2 | 698,2 | 335,8 | 875,0 | 186,5 |
| 2016 | 2466,0 | 2239,9 | 211,9 | 600,2 | 331,9 | 920,4 | 175,5 |
| 2017 | 2213,7 | 2010,7 | 128,4 | 636,0 | 347,2 | 657,5 | 241,5 |
| 2018 | 2508,5 | 2382,4 | 239,8 | 651,0 | 1258,9 | 774,2 | 232,6 |
| 2019 | 3382,6 | 3228,3 | 223,3 | 1322,5 | 511,3 | 669,7 | 501,4 |
| 2020 | 3615,6 | 3394,5 | 239,6 | 1351,3 | 1341,4 | 833,3 | 462,2 |
| 2021 | 4228,8 | 4008,6 | 321,3 | 1407,3 | 1847,4 | 836,6 | 432,6 |
| 2022 | 5643,4 | 5335,9 | 340,1 | 1897,8 | 2417,9 | 1084,6 | 680,0 |
Avec un passé troublé marqué par les pillages qu’a connus le pays en septembre 1991 et janvier 1993, les maturités des prêts accordés à l’économie et les taux d’intérêt sont implicitement liées au cycle électoral (incertitudes par rapport au processus électoral). A titre d’exemple, les taux d’intérêts pour les prêts en monnaie nationale s’établissent entre 20 % et 30%, et peuvent atteindre 50% pour le découvert. En revanche, les taux d’intérêt sur les prêts libellés en dollar américain vont de 10% à 24 % pour le court terme et 8,5 % à 20 % pour le long terme.
| 2019 | 2020 | 2021 | 2022 | ||||||
| Rubriques | M.N | M.E. | M.N | M.E. | M.N | M.E. | M.N | M.E. | |
| Taux débiteurs moyens | 26,89% | 15,74% | 23,69% | 15,81% | 21,85% | 13,76% | 23,25% | 14,16% | |
| Taux créditeurs moyens | 5,95% | 3,43% | 6,72% | 3,49% | 5,08% | 3,63% | 5,03% | 3,60% | |
| Spread | 20,94% | 12,31% | 16,97% | 12,32% | 16,77% | 10,13% | 18,22% | 10,56% | |
Tableau 8 : Evolution de la marge de risque (spread) du système bancaire en RDC (en Monnaie Nationale MN et en monnaies étrangères ME)
En dépit de cela, l’offre de crédit bancaire à l’économie demeure très faible : le ratio prêt rapporté au PIB qui est aux alentours de 7 %, de loin en deçà de la valeur moyenne pour l’Afrique subsaharienne de 28,0 % et de 147,0 % à l’échelle mondiale.
L’influence du taux d’intérêt directeur sur le coût du crédit est limitée du fait que la Banque Centrale du Congo n’a pas la panoplie d’outils dont disposent les autres banques centrales des pays développés. A cela s’ajoute la forte dollarisation de l’économie congolaise et le faible niveau des réserves de change du pays.
Il apparait ainsi la nécessité de résoudre les problèmes qui pèsent sur le coût du crédit et sa disponibilité. Ces derniers sont liés à l’environnement, à l’offre et à la demande du crédit. Avec un marché primaire opérationnel mais peu développé, la priorité du Gouvernement devrait être orientée vers l’élargissement de la base d’investisseurs et l’opérationnalisation du marché secondaire.
Tableau 9 : Ventilation des crédits par maturité, en millions de USD
| 2012 | 2013 | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | 2018 | 2019 | 2020 | 2021 | 2022 | |
| Crédits nets total | 795 | 1050 | 1231 | 1430 | 1320 | 1353 | 2383 | 2558 | 3394 | 4008 | 5336 |
| crédits à LT | 69 | 78 | 86 | 209 | 212 | 128 | 240 | 223 | 240 | 321 | 340 |
| crédits à MT | 354 | 499 | 546 | 698 | 600 | 636 | 651 | 1323 | 1351 | 1407 | 1898 |
| crédits à CT | 337 | 401 | 518 | 336 | 332 | 347 | 1259 | 511 | 1341 | 1847 | 2418 |
| découverts bancaires | 602 | 715 | 801 | 875 | 920 | 658 | 774 | 670 | 833 | 837 | 1085 |
| crédits en souffrance | 35 | 72 | 81 | 187 | 176 | 242 | 233 | 501 | 462 | 433 | 680 |
Source : Banque Centrale du Congo. Note : le total des crédits exclut les découverts bancaaires
La ventilation des crédits par secteur d’activités révèle que près de la moitié de l’enveloppe est accordée aux grandes entreprises, suivi des ménages et des PME. En effet, l’industrie extractive est demeurée porteuse pour le secteur bancaire. Le ratio prêt sectoriel rapporté à l’offre de crédit à décaissement est passé à 11,4 % en 2020 contre 8,2 % une année plus tôt.
Au niveau du secteur industries manufacturières, le ratio prêt sectoriel rapporté au bilan a enregistré une baisse de 0,4 point de pourcentage, chutant de 1,9 % à 1,5 % en 2020.
S’agissant du secteur de Transport et Télécommunication, le ratio prêt sectoriel sur l’ensemble des prêts a progressé à 16,2 % en 2020 contre 11,9 % en 2019.
En ce qui concerne le secteur de commerce de gros et de détail, le ratio prêt sectoriel sur l’ensemble des prêts est de 25,7 %.
Toutefois, malgré leur progression, les crédits accordés aux entreprises publiques et à l’administration demeurent faibles par rapport à l’enveloppe globale, en raison principalement des risques liés à la baisse des recettes de participation (entreprise du portefeuille de l’Etat) et à l’augmentation des dépenses dues au passif conditionnel et implicite de ces entreprises.
| Total | Adm publique centrale | Adm publique locale | Entreprises publiques | Entreprises privées | PME | Ménages | ISBLM | Autres | |
| 2012 | 1446 | 52 | 159 | 874 | 361 | ||||
| 2013 | 1825 | 91 | 130 | 1055 | 549 | ||||
| 2014 | 2119 | 89 | 155 | 1278 | 597 | ||||
| 2015 | 2416 | 75 | 116 | 1473 | 752 | ||||
| 2016 | 2466 | 139 | 176 | 1539 | 612 | ||||
| 2017 | 2214 | 52 | 161 | 1431 | 570 | ||||
| 2018 | 2509 | 78 | 51 | 190 | 1218 | 241 | 690 | 21 | 20 |
| 2019 | 3383 | 197 | 108 | 287 | 1447 | 356 | 743 | 14 | 231 |
| 2020 | 3616 | 108 | 87 | 282 | 1688 | 397 | 747 | 12 | 295 |
| 2021 | 4229 | 206 | 102 | 327 | 2202 | 349 | 835 | 44 | 164 |
| 2022 | 5643 | 180 | 105 | 499 | 2999 | 569 | 1161 | 52 | 78 |
Tableau 10 : Ventilation des crédits à l’économie par secteur en millions de USD
En RDC, le choix ou la préférence à financer un secteur plutôt qu’un autre est défini dans la politique interne de chaque établissement au regard des éléments d’appréciation du niveau de risque qu’elle est prête à accepter. Outre le respect des ratios prudentiels, les banques sont appelées à mettre en place des dispositifs internes pour un suivi rapproché de leurs clients conformément au principe de Bâle II.
Les Instructions 14 relative aux normes prudentielles de gestion et 22 relatives à la gestion des risques de la Banque Centrale du Congo sont également appelées à être revues en vue de permettre aux banques de disposer de marges de manœuvre dans la gestion de leurs portefeuilles de placements.
La réforme de la constitution de la réserve obligatoire au niveau de la conduite de la politique monétaire devrait également tenir compte de la complexité du système financier congolais moins profond et peu liquide, en dépit de l’accroissement parfois des avoirs libres des banques.
3.3. LA LIBERALISATION DU SECTEUR DES ASSURANCES POUR DYNAMISER LE SECTEUR FINANCIER CONGOLAIS
Dans un système économique et social moderne, l’assurance joue un rôle fondamental de catalyseur des ressources financières. En effet, investir à long terme pour financer l’économie et soutenir la croissance fait partie des missions des assureurs.
Contrairement aux Etats de la région, le secteur congolais des assurances est longtemps resté étroitement lié aux sociétés d’assurances à l’étranger via le transfert des primes. Le volume des primes captées ne permettait plus au secteur de se développer et de jouer pleinement son rôle d’animation du marché financier domestique. C’est pourquoi il y a eu libéralisation de ce secteur en mars 2015, grâce à la promulgation de la loi portant code des assurances. Ce nouveau cadre légal consacre une réelle rupture entre l’époque du monopole et la situation d’ouverture du secteur.
En 2022, le marché congolais des assurances comptait 39 opérateurs répartis entre assurance vie et autres types d’assurance comme l’indique le Tableau ci-dessous : Tableau 11 : Evolution du chiffre d’affaires par branche d’assurances en USD
| Branche | 2017 | 2018 | 2019 | 2020 | 2021 | 2022 |
| Assurance non‐vie | 60 069 795 | 66 748 339 | 124 258 399 | 146 797 802 | 210 173 555 | 274 526 384 |
| Assurance vie | 9 651 | 1 236 802 | 7 200 746 | 12 540 471 | ||
| Total du marché | 60 069 795 | 66 748 339 | 124 268 050 | 148 034 604 | 217 374 301 | 287 066 855 |
Source : Rapport 2022 de l’Autorité de Régulation et de Contrôle des Assurances.
Compte tenu de son potentiel estimé à plus de 5,0 milliards de USD, les projections faites par l’Autorité de Régulation des Assurances (ARCA) tablent sur un chiffre d’affaires de 500 millions de USD en 2024. La montée en croissance de ce secteur pourrait dynamiser le marché des titres de la dette, en tant qu’investisseurs institutionnels, et contribuer au financement de l’économie via les dépôts des sociétés d’assurance auprès des banques locales.
4 ANALYSE EMPIRIQUE DANS LE CAS DE LA R.D.C.
Dans cette partie, nous étudions la relation entre les émissions de titres publics (et/ou l’encours) et le crédit à l’économie en RDC :
- Au niveau macro pour essayer de vérifier s’il existe une relation entre le crédit à l’économie et les titres publics (émis ou en stocks).
- Au niveau micro, en utilisant l’information des banques, de manière à déterminer si la détention de titres publics a un effet positif ou négatif sur le crédit que les banques octroient à leur clientèle (au niveau des flux et/ou des encours)
4.1 LA RELATION AU NIVEAU MACROECONOMIQUE
La relation entre le crédit aux entreprises privées et l’encours de la dette publique intérieure est visualisée au Graphique 3. Le montant de titres publics est encore modeste par rapport au montant du crédit à l’économie. Toutefois, les émissions de titres publics ne semblent pas avoir eu un impact significatif sur le crédit à l’économie, dont la tendance n’est pas modifiée – et aurait plutôt tendance à s’accélérer en fin de période (mais, bien entendu, pour des raisons qui ne sont pas forcément liées aux émissions de titres publics). En effet, la croissance du secteur extractif associée aux meilleures perspectives des cours de cuivre et de cobalt ainsi que la croissance du secteur pétrolier, des télécommunications et les services pousse les grandes.
Il ne semble pas possible d’obtenir une évaluation quantitative de l’impact des émissions de bons et d’obligations publiques étant donné le faible nombre d’observations et le nombre de variables à prendre en compte, ainsi que des relations bilatérales.
Graphique 3 : Encours des crédits bancaires aux entreprises (échelle de gauche) et encours de titres publics (échelle de droite) en millions de USD
Source : BCC
4.2 LA RELATION AU NIVEAU MICROECONOMIQUE
Comme nous l’avons vu plus haut (paragraphe 1.1.1 ), en pratique, la relation entre dette publique intérieure et crédit bancaire dépend du choix de portefeuille des banques qui repose sur l’analyse rentabilité / risque. Le tableau 10 présente certains éléments qui correspondent à l’équation (1) ci-dessus dans le cas de la RDC. Comme on le voit, le ratio des prêts en souffrance n’est pas négligeable. Le spread d’intérêt, encore plus élevé, compense ce risque. Ceci devrait conduire le secteur bancaire à préférer les prêts aux entreprises aux placements en titres publics, en raison du faible taux de rémunération par le Trésor congolais (voir le Tableau 3 : Evolution du taux directeur et des taux moyens pondérés (TMP) des titres publics en %) et du risque associé, qui n’est pas nul.
Mais, d’un point de vue plus dynamique, il faut tenir compte du fait que le taux de prêts en souffrance est susceptible d’évoluer. D’après les estimations de Mpofu et Nikolaidou (2018) sur les pays africains en général, la croissance du PIB, le crédit à l’économie (en % du PIB), le taux d’inflation, l’ouverture commerciale, le VIX pris comme proxy de l’instabilité financière mondiale ont un effet positif et significatif sur ce taux. Mais Brei et al. (2018) utilisant un panel de 221 banques dans 33 pays africains (dont la RDC) montrent de plus que le risque de crédit en Afrique subsaharienne dépend positivement du niveau de la dette publique, (au taux de significativité de 1%) et de variables comme un indice de concurrence au sein du secteur bancaire (de façon quadratique, en U), de l’importance des prêts accordés, de la concentration de l’économie, de la croissance économique et de l’environnement réglementaire (existence de bureaux de crédit, qualité de la supervision).
Tableau 12 : Pourcentage de prêts en souffrance par rapport au total des crédits (2012-2022)
| Crédits en souffrance / total crédits | Prêts non performants sur total des prêts | Spread d’intérêts (taux créditeurs des banques – taux sur les dépôts) | |
| 2012 | 4,4% | ||
| 2013 | 6,9% | ||
| 2014 | 6,6% | ||
| 2015 | 13,1% | ||
| 2016 | 13,3% | 15,67% | |
| 2017 | 17,9% | 16,44% | |
| 2018 | 9,8% | 6,5% | 19,88% |
| 2019 | 19,6% | 5,5% | 21,26% |
| 2020 | 13,6% | 7,7% | 19,76% |
| 2021 | 10,8% | 5,2% | 17,55% |
| 2022 | 12,7% | 7,4% |
Source : Première colonne : BCC, calculé à partir du tableau 7 ; deuxième et troisièème colonnes : Banque mondiale, World Development Indicators, consulté le 10/07/2024.
Dans le même registre, le Erreur ! Source du renvoi introuvable. indique que le coût des prêts en monnaie nationale reste élevé par rapport aux prêts accordés en monnaies étrangères. Cette situation ne favorise pas l’émergence des prêts en monnaie domestique. Du côté de la rémunération des dépôts de la clientèle, c’est l’inverse : le taux créditeur en monnaie locale est plus attrayant que celui en monnaies étrangères, malgré sa neutralité dans la croissance des dépôts en monnaie nationale.
La mise en place d’un cadre juridique pour la mise en pension devrait permettre à la Banque Centrale du Congo d’exercer sa politique monétaire sur fond d’un portefeuille des titres publics plutôt que sur ses propres bons. Avec une convention de place, les banques seront plus confortables dans leurs activités de « market makers » dans la mesure où, pour des besoins de trésorerie, elles peuvent vendre des titres qu’elles n’ont pas en portefeuille et les acheter sur le marché du repo. En sus de la réduction du coût du crédit bancaire, le taux du repo est la plupart du temps inférieur au taux d’un prêt relais « sec » du fait qu’il est garanti par un actif.
L’animation du marché intérieur des titres de dette pourrait également accentuer la demande de la monnaie locale et de ce fait contribuer à la dédollarisation de l’économie. Conscient du fait que la préférence des investisseurs pour la détention de devises ne va pas changer brusquement, il semble pertinent de mettre en place, de manière transitoire, un marché de couverture à court terme du risque de change dollar US contre Franc congolais (USD /CDF).
De plus, la promulgation de la loi n°23/059 du 10 décembre 2023 relative à l’activité et au contrôle des bureaux d’information sur le crédit pourrait faciliter davantage l’accès au crédit du fait de la connaissance des emprunteurs.
Le tableau 13 permet d’affiner l’analyse en étudiant le comportement individuel des banques. Il présente la situation de seize banques, leur raison sociale étant remplacée par une lettre alphabétique.
Tableau 13 : Part des crédits octroyés à l’économie et part du marché des titres public de 2021 à 2023, en pourcentage.
| Banques | Groupe | Part des crédits accordés à l’économie | Part des titres publics détenus par les banques | ||
| 2021 | 2022 | 2023 | Moyenne 2021‐2023 | ||
| A | 1 | 25,4 | 26,4 | 26,7 | 2,6 |
| B | 1 | 24 | 24,6 | 21,4 | 5,1 |
| C | 1 | 10 | 8,7 | 8,9 | |
| S/Total 1 | 59,4 | 59,8 | 57 | 7,7 | |
| D | 2 | 3 | 3 | 4 | 19,5 |
| E | 2 | 10,1 | 12 | 16,1 | |
| F | 2 | 5,3 | 6,8 | 6,6 | |
| S/Total 2 | 18,4 | 21,4 | 26,7 | 19,5 | |
| G | 3 | 5,5 | 3,2 | 2,4 | 8 |
| H | 3 | 3 | 3 | 2,3 | 42,1 |
| I | 3 | 0,8 | 1,2 | 1,3 | |
| J | 3 | 4,6 | 0,6 | 3,7 | |
| K | 3 | 2,2 | 3,9 | 2,3 | |
| L | 3 | 0,9 | 2,1 | 1,6 | |
| M | 3 | 2,9 | 1,2 | 1,4 | |
| N | 3 | 1,7 | 2,2 | 1,4 | |
| O | 3 | 0 | 1,4 | 0 | |
| P | 3 | 0,8 | 0 | 0 | 22,7 |
| S/Total 3 | 22,2 | 18,9 | 16,3 | 72,8 | |
| Total | 100 | 100 | 100 | 100 | |
Source : Auteurs, à partir des données de la Banque Centrale du Congo.
Il est remarquable que les grandes banques ne soient pas très intéressées par la détention de titres de dette publique : elles ne détiennent que 7.7 % de l’ensemble des titres. Ce sont les banques moyennes et même petites qui en détiennent la plus grande partie. Il est encore plus remarquable que huit banques sur quatorze ne détiennent pas du tout de titres publics. La détention de titres est très concentrée : deux banques détiennent plus des deux tiers des titres, alors qu’elles ne détiennent que 6 % des crédits à l’économie. Ces deux banques représentent une caricature du « lazy banking » : leur activité semble se résumer à la détention de titres publics (ce qui constitue en principe un risque considérable).
A l’inverse, les grandes banques jouent la prudence par rapport aux adjudications de l’Etat et jugent préférable de financer l’économie en s’intéressant particulièrement au secteur extractif, poumon de l’économie congolaise.
Conclusion
Il existe un débat sur la question de savoir si les émissions de titres de dette intérieure ont un impact sur le crédit à l’économie. Certains auteurs soutiennent que le développement d’un marché intérieur de la dette publique contribue à professionnaliser les acteurs du marché, permettant dans un second temps sont extensions aux titres privés. A l’opposé, d’autres auteurs soutiennent que l’émission de titres publics pratiquement sans risques et relativement bien rémunérés risque de détourner les banques de leur fonction primordiale, la fourniture de crédits aux entreprises (approche du lazy banking).
En Afrique, les études disponibles montrent que c’est plutôt cette approche du lazy banking qui domine. Mais les analyses sont difficiles du fait de la mauvaise qualité des données sur la dette intérieure et du fait de l’hétérogénéité des différentes composantes de la dette (qui comprend aussi bien des crédits bancaires que des émissions de titre et des arriérés de paiement). De plus, il existe une grande hétérogénéité au sein du secteur bancaire, comme le montre l’étude de l’UEMOA par Dieng et Sène (2024).
C’est aussi ce que confirme la situation de la RDC : certaines petites ou moyennes banques préfèrent les placements en titres publics plutôt que l’octroi des crédits à l’économie. A l’inverse, les grandes banques sont réticentes à souscrire aux adjudications de l’Etat et préfèrent financer l’économie en s’intéressant particulièrement aux prêts dollarisés aux grandes entreprises du secteur extractif.
Etant donné le risque de concentration par les banques détentrices des titres publics dans leur portefeuille de placement, le gouvernement congolais et à la Banque Centrale du Congo devraient s’en prémunir en développant le marché intérieur des titres de la dette, notamment par l’ouverture aux investisseurs institutionnels et aux tiers.
De même, la modification de certaines dispositions du code des assurances actuel devrait également faire l’objet des réflexions pour parvenir à inciter les acteurs de ce secteur à détenir les titres publics et de ce fait, animer les marchés primaire et secondaire. La part des placements des primes d’assurance en dépôt à terme ne devait pas constituer l’essentiel de leur portefeuille étant donné les exigences prudentielles que la Banque Centrale impose aux banques commerciales.
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[1] Les auteurs remercient Charles Costes pour ses commentaires sur une version antérieure de ce document. Les erreurs éventuelles sont les nôtres.
[2] Université Paris Dauphine, LEDa DIAL, PSL, UMR DIAL.
[3] Banque centrale du Congo (RDC), Université de Kinshasa (UNIKIN).
[4] Le marché financier et l’économie, 1870-1900. p. 12 https://www.researchgate.net/publication/24117791_Le_marche_financier_et_l%27economie_18701900#fullTextFileContent [consulté le 25 octobre 2024].
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